恐怖活动犯罪作为全社会的公害，已经成为世界各国共同关注的焦点。恐怖活动犯罪不仅严重威胁着世界的和平与安全，还会引发社会动乱、金融动荡，对国家的政治稳定、经济发展、社会秩序安定等造成无法挽回的损害。因此有人将其与政治腐败、环境污染合称为21世纪人类共同面临的三大威胁，更有甚者称其为“21世纪的政治瘟疫”、“一场永无休止的地下世界大战”。 我国目前面临的是建国以来最严重的恐怖活动犯罪的威胁，虽然我国已有反对恐怖活动犯罪的政策和实践，且刑事立法对打击恐怖活动犯罪也有规定，但是随着此类犯罪数量的增多，手段的多样性和背景的复杂化，现有的法律规定开始暴露出不完善之处。本文从恐怖活动犯罪的概念出发，对我国目前存在的恐怖活动犯罪及反恐刑事立法现状进行梳理，提出完善建言，以期对反恐刑事理论研究和立法完善有所裨益。
一、恐怖活动犯罪概述
（一）恐怖活动犯罪的界定
何谓恐怖活动犯罪，我国刑法并未做明确规定，根据全国人大常委会《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》第二条规定，恐怖活动是指以制造社会恐慌、危害公共安全或者胁迫国家机关、国际组织为目的，采取暴力、破坏、恐吓等手段，造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的行为，以及煽动、资助或者以其他方式协助实施上述活动的行为。据此我们认为，恐怖活动犯罪是指个人或单位以制造社会恐慌、危害公共安全或者胁迫国家机关、国际组织为目的，采取暴力、破坏、恐吓等手段，针对不特定对象实施的，严重影响社会安定和侵犯公民的生命财产安全，依照刑法应受刑罚处罚的行为。
（二）恐怖活动犯罪的特征
所谓恐怖活动犯罪的特征，是指恐怖活动犯罪作为一类犯罪区别于其他类刑事犯罪所具有的特点。在综合国内外既有的研究成果的基础上，笔者认为，恐怖活动犯罪具有以下特征：
1、目标的层级性、目的的针对性和对象的泛化
恐怖活动犯罪目标的第一个阶层，即恐怖活动的直接目的是通过具体的行为方式制造社会恐怖，这是实现后面两个阶层目的的基础和前提；第二个阶层的目的就是为了证明自己的存在，通过制造一系列的爆炸、暗杀、纵火、投毒、袭击等恐怖暴力事件来引起社会的关注，证明政府的无能；第三个阶层的目的是其终极目标，即实现政治、宗教、民族、种族等社会要求。
2、严密的组织性
恐怖活动犯罪往往以严密的组织形式出现，通常是由专门从事恐怖活动的组织发起和谋划，经过详尽的分工以组织的形式来实施犯罪。在恐怖组织内部，具有规章制度严格、组织程序周密、骨干成员固定、组织形式严密、人员配备制度化等特点。
3、手段的破坏性、严重性和恐怖性
恐怖分子通常采用暗杀、爆炸、纵火、投毒等传统暴力的手段进行袭击，伴随着社会的发展和科技的进步，恐怖组织越来越多的利用“信息高速公路”传播恐怖主义活动信息，在社会上制造恐怖气氛，电脑网络成为恐怖分子活动的新领域。例如2005年9月，东突厥斯坦解放组织利用BBC广播电台公开对外宣称“将开始使用一切手段向中国政府发动武装斗争”。
（三）我国恐怖活动犯罪的现状
目前，我国存在的恐怖活动犯罪主要有以下几种：1、带有强烈意识形态色彩的民族分裂组织和极端宗教势力实施的恐怖活动犯罪，如“东伊运”、“东突”等恐怖组织指挥、策划的暴恐犯罪活动；2、具有黑社会性质的犯罪团伙，带有政治性目的的恐怖活动犯罪；3、极端邪教恐怖主义势力，如“法轮功”等组织实施的带有恐怖性质的犯罪；4、极端个人的恐怖行为犯罪。而在这些恐怖活动中，又数新疆“东突”恐怖势力对我国威胁最大。
“东突”一词出现于19世纪末期，是“东突厥斯坦”的简称，“东突”势力就是以“东突厥斯坦独立”为旗帜和纲领，为此不惜适用暴力、恐怖手段的新疆民族分裂势力。“东突”是个笼统的概念，其并不是某一个组织的名称，目前境内外的“东突”组织大大小小就有50多个，主要集中在中亚地区。进入20世界90年代，受苏联解体、伊斯兰原教旨主义思潮以及国际恐怖主义的多重影响，为引起国际社会的注意，“东突”恐怖势力开始一系列的爆炸、暗杀、纵火、投毒、自杀式袭击等恐怖暴力事件。据统计，1990—2002年，“东突”恐怖势力在境内外制造了250余起恐怖事件，年均20.8起，其中1996年至1998年间更是达到高峰期，三年期间，“东突”恐怖组织共制造171起恐怖事件，年均发案57起。鉴于此，我国在1997年刑法中规定了恐怖活动犯罪的内容。近年来，尤其是最近一年多我国境内的恐怖活动犯罪无论在规模还是数量上都有所增加，必须引起足够的重视。
二、域外关于反恐的立法
（一） 美国
自1983年以来，美国制定了一系列专门的反恐法律，主要有1983年《关于国际恐怖主义活动的总统特别令》，1984年《反飞机破坏法》、《人质拘禁之防止及处罚法》、《禁止支援恐怖主义活动法》、《提供恐怖主义活动情报奖励法》，1986年《外交安全与反恐怖主义法》，1995年《反恐怖主义法》和1996年《反恐怖主义及有效死刑法案》等。 “9.11”事件发生之后，美国在立法上作出了积极回应，于2001年10月通过了《反恐怖法》，促使美国反恐法律体系建设进一步得到完善。2003年2月14日，布什政府签署了《抗议恐怖主义国家战略》，其被称为美国反恐法律体系建设发展的里程碑，对美国反恐工作意义深远。
（二） 俄罗斯
1996年通过了《俄罗斯联邦刑法典》中，对恐怖主义犯罪作出了相关的规定。1998年俄罗斯通过了《俄罗斯联邦反恐怖主义法》，2006年俄罗斯又通过了新修订的《反恐怖主义法》。此外，俄罗斯还制订了一系列涉及国家安全的其他规范性法律文件，如《俄罗斯联邦对外情报法》、《俄罗斯联邦紧急状态法》、《俄联邦安全法》、《俄联邦战时状态法》、《俄联邦侦查活动法》、《俄联邦保密法》等。这些规范性法律文件一定程度上对俄罗斯反恐活动起到了辅助性作用，并与《俄联邦反恐怖主义法》相互配合，相互衔接，共同发挥着反对恐怖主义的法律职能。
（三）香港地区
自美国“9.11”恐怖事件发生以后，联合国通过了第1373号决议，与此同时，香港打击清洗“黑钱”财务行动特别组织为打击恐怖主义提出了若干特别建议，为了落实联合国决议中的强制执行部分和财务行动特别组织所提出的若干建议，2002年4月9日行政会议向立法会提交了《联合国（反恐怖主义措施）条例草案》，7月18日该条例获得通过。此后，为了更好的应对恐怖主义，2004年7月8日又通过了《联合国（反恐怖主义措施）（修订）条例》，该条例对前述条例进行了若干修订。因此，香港地区关于反恐的立法就是这两个条例。
三、我国恐怖活动犯罪的立法现状
（一）我国刑法关于恐怖活动犯罪的立法规定
1、1997年刑法首次将恐怖组织作为刑法规制的对象。当时，鉴于有些地方已经出现有组织进行恐怖活动犯罪，危害很大。为了有力的打击这种犯罪，刑法第120条规定：“组织、领导和积极参加恐怖活动组织的，处三年以上十年以下有期徒刑；其他参加的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制。”“犯前款罪并实施杀人、爆炸、绑架等犯罪的，依照数罪并罚的规定处罚。”
2、美国“9.11”事件以后，我国也面临“东突”等恐怖势力的威胁，2001年12月29日全国人大常委会通过了《中华人民共和国刑法修正案（三）》，增设了新罪名并修改了恐怖活动犯罪的法定刑，主要内容如下：（1）增设“资助恐怖活动罪”，作为刑法第120条之一：“资助恐怖活动组织或者实施恐怖活动的个人的，处五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利，并处罚金；情节严重的，处五年以上有期徒刑，并处罚金或者没收财产。”“单位犯前款罪的，对单位处以罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。”（2）提高了恐怖组织犯罪的领导者和组织者的法定刑，由原来的“三年以上十年以下有期徒刑”提高到“十年以上有期徒刑或者无期徒刑”，有利于打击恐怖活动犯罪，惩治其组织者和领导者。（3）将“恐怖活动犯罪所得及其产生的收益”增加为洗钱罪的对象。这一规定有利于阻止恐怖活动犯罪的违法所得合法化，进而从经济上给恐怖活动犯罪以沉重的打击。（4）在《刑法》第291条之后增加了“投放虚假危险物质罪”、“编造、故意传播虚假恐怖信息罪”作为第291条之一。尽管上述这些行为不是真正意义上的恐怖犯罪行为，但是鉴于其足以在社会中制造恐怖气氛，引起人们的慌乱和焦虑，影响社会的安定与和谐，因此刑法将达到“严重扰乱社会秩序”程度的该类行为纳入刑法调整的范畴，以期更好的遏制恐怖行为，维护社会的安定。
3、2011年2月25日全国人大常委会通过了《刑法修正案（八）》对特别累犯进行了修改：“危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质的组织犯罪的犯罪分子，在刑法执行完毕或者赦免以后，在任何时候再犯上述任一类罪的，都以累犯处。”进一步加大了对恐怖活动犯罪的惩罚力度，以便更有效的规制恐怖活动犯罪。
4、2011年10月29日全国人大常委会通过了《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》，这是我国第一个专门针对反恐工作的法律文件，也标志着我国在反恐领域的专门立法迈出了第一步。这部法律对恐怖活动、恐怖活动组织、恐怖活动人员的含义做了界定，但总体上看，这部法律还是属于框架性的，许多具体的问题都需要细化。
（二）我国恐怖活动犯罪立法的缺陷分析
1、缺乏专门的《反恐怖法》
我国关于恐怖活动犯罪的规定散见于《中华人民共和国刑法》的各章之中，在危害公共安全罪、侵犯公民人身权利民主权利罪、妨害社会管理秩序罪都有涉及恐怖活动犯罪的规定。我国并没有制定一部专门的《反恐怖法》，而反恐作为一项长期任务，应使其制度化，制定一部统一的、具有前瞻性的、专门的《反恐怖法》势在必行。
2、刑罚配置不够科学
(1)刑罚种类缺乏财产刑的规定
金钱是恐怖主义的驱动力，没有它，恐怖主义就无法运转。因此，要想切断恐怖分子的财源，对其判处罚金刑或者没收财产则显得尤为必要。令人遗憾的是，我国刑法仅对资助恐怖活动罪规定了财产刑，而组织、领导、参加恐怖活动组织罪只是规定了自由刑和资格刑，并没有规定财产刑。因而，笔者认为，要想从根本上遏制恐怖活动犯罪，凸显财产刑是十分必要的。
（2）法定量刑情节的规定不足
我国刑法第120条第2款规定，犯前款罪并实施杀人、爆炸、绑架等犯罪的，依照数罪并罚的规定处罚。该款规定是我国刑法分则中唯一涉及恐怖犯罪的法定量刑情节，由此可见，我国刑法关于恐怖活动犯罪的法定量刑情节的规定是不足的。在司法实践中，行为人是否基于恐怖主义目的，是否脱离恐怖组织、积极协助国家机关等情节依然属于量刑时灵活掌握、酌情适用的酌定情节。在缺乏法律明文规定的前提下，司法工作人员运用酌定量刑情节的随意性还是比较大的：一些不应成为量刑情节的因素，例如民愤等，也作为量刑情节来考虑；一些应当作为量刑情节考虑的因素，例如恐怖主义目的等，因为缺乏相关的法律依据而可能被忽略。而且酌定量刑情节影响量刑的程度，不仅存在“时间差”，而且存在“地区差”，从而影响到量刑的公正、平衡和合理。上述这些问题既容易造成恐怖活动犯罪与普通犯罪难以区分，也不利于我国在反恐活动中贯彻分化瓦解、灵活打击的策略。
3、刑法总则内容的缺失
目前，我国刑法典中恐怖活动犯罪的规定除了《刑法修正案（八）》增加了特别累犯以外，其他的皆集中在刑法分则之中，刑法总则对其专门性的规定暂付阙如。刑法总则对刑法分则具有指引和统率作用，可以说，刑法总则直接决定了分则部分关于具体犯罪的形式、结构以及刑事责任的承担，刑法总则存在许多一般原则、一般概念的规定。这种一般原则、一般概念的规定不仅指导总则的规定与对总则的解释、适用，而且指导分则的规定与对分则的解释、适用。在现实社会中，许多国家和地区在刑法总则中都规定了专门的反恐条款，以指导刑法分则具体犯罪和刑罚的适用。然而，相比之下我国刑法总则对专门反恐的规定表现的明显不足，从而导致一些总则的制度难以适用到恐怖活动犯罪的案件中去，不能发挥刑法总则规制恐怖活动犯罪的应有效果。
四、完善我国恐怖活动犯罪的立法
（一）制定专门的《反恐怖法》
我国应制定一部专门的《反恐怖法》。有学者指出，我国应制定一部专门的、系统的包含多个法律部门的反恐怖法，内容应该包括恐怖活动犯罪的概念、指导思想和反恐原则、实体法中恐怖活动犯罪的行为及其责任、特殊的程序法等。还有些学者认为，我国应该进一步采取法治措施，以便更好地惩治和防范恐怖活动犯罪。我国应采取专门反恐怖法与刑法典相结合的方式，以便更有效的打击和惩治恐怖活动犯罪。当然，《反恐怖法》与《中华人民共和国刑法》彼此应是相互呼应的关系，而不是对刑法典相关条文的修改补充。
笔者认为，为了遏制恐怖活动犯罪，维护国家安全和社会秩序安定，保护我国人民的生命和财产安全，制定一部专门的《反恐怖法》既是是必要的，也是可行的，理由如下：1、境外的一些国家的先例为我国提供的有益的经验和可能性，例如美国专门制定了针对反恐的《爱国者法案》、俄罗斯专门制定了《俄罗斯联邦反恐怖主义法》。2、我国目前有关反恐怖的法律规定主要散见于《中华人民共和国刑法》、《国家安全法》、《刑事诉讼法》以及全国人大制定的单行法律之中，缺乏系统性，需要彼此协调和衔接，而在衔接过程中难免产生法律漏洞和法律冲突，这就使得司法机关审理案件过程中没有法律依据或法律依据不统一，影响案件审理的效果。3、在现代社会，反恐怖工作涉及预防、应急、制裁和恢复多个环节，情报先导、预防为主、应急为重、安全至上的原则受到各国普遍重视，如建立反恐怖专门机构；加强反恐怖主义的宣传教育；对恐怖威胁进行分析、评估，划定安全等级，发布相应的警戒级别；实行严格的移民政策，对申请入境者进行详细的身份鉴别；严控公共设施、重要目标以及核电站，在公共场所安装监控设备；恐怖袭击发生后，及时为受害群体提供经济、社会援助及心理矫治等。只有在各个环节的密切配合下，综合运用多种调整手段，才能切实保护国家安全、社会秩序和公民权利。我国反恐怖方面的法律规定除了《反恐决定》之外，散见于刑法、刑事诉讼法、反洗钱法等少数法律中，侧重于行政预防和刑事制裁措施的规定，应急性和恢复性立法较为欠缺。因此我国急需制定一部专门的《反恐怖法》来调整反恐怖活动的各个环节，包括事前预防、事中处置、事后制裁和补救等，并在《反恐怖法》中明确我国反恐的基本原则，规定反恐工作的机构及职责权限，明确规定哪些行为属于恐怖活动犯罪，以求不断完善我国反恐怖立法的薄弱环节。
（二 ）完善惩治恐怖活动犯罪的刑罚体系
1、对于恐怖活动犯罪所涉及的罪名都应附加财产刑的规定
金钱是恐怖活动犯罪存在和壮大的基础，恐怖组织进行各种恐怖活动都需要雄厚的财力做后盾，就“东突”而言，其基金来源的渠道主要有：第一，基地组织和其它恐怖势力的资助。这已是“东突”最重要的经费来源，估计占80％以上；第二，贩毒收入，“东突”各组织几乎都参与了西亚和境内的毒品交易，除了基地组织资助外这部分金额是最大的；第三，在海外开办企业；第四，黄金交易；第五，直接的暴力抢劫，如前几年在阿克苏的抢劫银行、境外的绑架人质案；第六，直接或间接地参与内地黑社会性质集团取得的收入；第七，利用其它关系接受捐助。鉴于我国刑法典对大部分恐怖活动犯罪都没有设置财产刑，而切断恐怖组织的资金链是打击恐怖活动犯罪的关键环节。笔者建议在刑法中对恐怖活动犯罪规定财产刑，剥夺其再犯罪的能力，给其致命的一击。
2、对实施恐怖活动犯罪的犯罪分子，应当附加剥夺政治权利
对恐怖活动犯罪人附加使用剥夺政治权利，通过降低其法律和政治上的地位，体现了国家对罪大恶极犯罪人的更加严厉的否定评价。现实中，由于统战、宗教政策在实施中失之过宽，曾经有民族分裂思想的人员凭借其宗教“权威”，获得国家机关、政协的职务或者人大代表资格。这些人员利用本人的地位和职务，聚集大批人员学习经文，煽动暴力恐怖思想，造成了极其恶劣的社会后果。如果国家不对这些犯罪分子剥夺政治权利，而允许其继续享有政治权利，其实质是对恐怖活动的纵容，这是不利于我们国家政治和社会的安定的。因此，对恐怖活动犯罪人附加剥夺政治权利，可以有效的防止其再次利用政治权利进行违法犯罪活动，从而使刑罚更好的发挥其社会防范的作用。
（三） 完善刑法总则的规定，使之与分则中恐怖活动犯罪的内容更好衔接
为了有效的防范和惩治恐怖活动犯罪，刑法总则应该充分地发挥其宏观指导的优势，与刑法分则相互衔接、协调发展，共同发挥预防和打击恐怖活动犯罪的功能。因此，我们应在反恐犯罪的司法实践中不断的完善刑法总则的相关规定，具体建议如下：
1、具体规定恐怖活动犯罪的量刑情节
由于恐怖组织的隐蔽性强，事发前难以侦破，为了更加有效的分散、瓦解恐怖组织，尽量减少恐怖活动犯罪所带来的损失，可以规定专门针对恐怖活动犯罪的特别量刑情节。如《俄罗斯联邦刑法典》第205条规定：“参与准备实施恐怖行为的人员，提前报告权力机关或者采取其他措施预防恐怖行动发生的，如果其行为中没有别的犯罪构成，则免除刑事责任。206条规定：主动或者按照当局的要求释放人质的，如果其行为中没有其他犯罪构成的，则免除刑事责任。我国可以借鉴俄罗斯的立法经验，规定恐怖活动犯罪的特别减免情节。此外，对于国家工作人员利用职权实施组织、领导、参加恐怖活动犯罪，或诱骗和招募未成年人参加该组织的，应规定从重处罚。
2、设立恐怖活动犯罪追诉时效特别延长制度
为了发挥追诉时效良好的社会效能与法律价值，我国应规定恐怖活动犯罪不受追诉时效限制，这样既表明我国对恐怖活动犯罪一查到底、决不姑息的决心，又能给恐怖势力强有力的一击。追诉时效制度是刑法的一项基本制度，其特点是犯罪人在犯罪后，经过一定的期限，追诉机关不得对其行使刑罚请求权。而我国刑法设置追诉时效制度的意义之一，是促使犯罪人在刑罚真空的情况下，洗心革面、悔罪自新，以利于社会稳定，有效节约司法资源。但我们不难发现，恐怖活动犯罪具有为达到特定目的，反复多次实施各种类型犯罪活动的特点，设置追诉时效很难起到敦促其改过自新的作用。因此，笔者建议对恐怖活动犯罪设置追诉时效特别延长制度，只要其所犯罪行属于恐怖活动犯罪的范围，追诉时效无限延长，不受追诉时效的限制。
恐怖活动犯罪作为当今国际社会普遍关注的问题之一，其存在具有深厚的历史渊源和社会土壤。随着恐怖活动犯罪形式的更新，手段的多样化，恐怖活动更加难以预防和惩治，这就决定了反恐斗争必定是一场长期战、持久战。因此，我国应该不断完善反恐怖犯罪的立法，加强反恐的国际合作，以适应反恐斗争的需求。笔者坚信，通过我国长期实践和国外先进经验的借鉴、消化、吸收和创新，我国一定会建立起一套科学的反恐怖活动犯罪的法律体系。