今年5月份，中央编办与最高法联合印发的《关于积极推进省以下人民法院内设机构改革工作的通知》（以下简称《内设机构改革通知》）中规定，人员编制较少的法院，可以设置综合审判庭或不设审判庭，那么什么样的法院被界定为编制较少的法院，又如何在不设审判庭模式下建设审判团队等问题需要深入探究，以便为基层法院新型审判团队组建提供新模式，推动审判权有效运转。

一、理清：新型审判团队与审判业务庭之间的关系

（一）四种关系

审判团队是以办案为目标任务，以法官为中心，配置一定数量的法官助理、书记员等司法辅助人员组建而成的相对独立、密切协作的办案单元和管理单元。目前，我国的审判组织主要有合议庭和独任制及审判委员等形式。审判团队并不是法律所规定的审判组织形式，而仅是一个办案群体，一个由若干法官、助理及书记员等人员组成的办案群体。而审判业务庭则是我国各级人民法院审理诉讼案件的组织机构，属于人民法院的组成部分即是人民法院的内设机构。从本轮司法改革开始，无论是理论界还是实务界从反对“司法行政化”角度，均存在取消审判庭的声音，但就目前改革的情况上看，新型审判团队与审判业务庭之间的关系较为模糊，具体呈现四种情况：

第一种替代关系，是指取消审判业务庭的设置，由新型审判团队完全取代审判业务庭，比如珠海市横琴新区人民法院与深圳市前海合作区法院（后文会注重考察）。

第二种包含关系，是审判团队内嵌在审判业务庭的内部，如湖南省长沙市天心区人民法院以“3+2”模式（3名法官+2名书记员）将72名法官和57名聘任制书记员组建成25个审判团队，挂靠在各审判业务庭名下，并由审判业务庭庭长担任其所在团队的审判长，对日常行政事务进行管理。（如图二）第三种是虚化关系。保留审判业务庭及庭长职务，但将庭长编入审判团队中，审判团队作为办案单元，将审判业务庭的职责下放到审判团队中，弱化审判业务庭的职责。同时，庭长仅挂名，保留行政级别，减少办案任务，不负责对相关行政事务的管理，专注案件的审理。 

第四种是并行关系。审判团队与审判业务庭并行运行，审判业务庭主要负责审判事务的管理，由审判团队负责审判权的行使，二者不存在必然的隶属关系，在对外交流上，一般以审判业务庭为主。 

上述四种情况各有利弊，要站在法院院情角度上做出分析才更有意义，因此不能一刀切的认为好或者是不好。理顺新型审判团队与审判业务庭的关系问题，不仅事关新型审判团队的组建，更关乎内设机构改革的成效。因此，我们有必要进行理清。

（二）理顺新型审判团队与审判业务庭之间的关系

《《内设机构改革通知》对人民法院内设机构的个数进行了规定，现有的审判业务庭必然会被合并整合，主要就是为了精简机构，提高效能，同时也是司法责任制改革的配套举措，通过机构改革，破除层级化的管理，进而达到落实司法责任制。新型审判团队不仅在于提升审判质效，其核心目的在于将审判权集中在法官手中，根据谁审判谁负责的原则来落实司法责任制。因此，新型审判团队与内设机构改革有共同的目标，就是落实司法责任制。从这个意义上看，审判业务庭设置与否，关键在于能否有效落实司法责任制，故，与审判团队的组建在目标上是一致的。但二者的区别也是比较明显，一是性质不同，新型审判团队仅是办案单元，并无相关法律规定，而审判业务庭是内设机构，有相关的法律规定；二是二者职能不同，新型审判团队仅仅承担办案职能，而审判业务庭不仅承担办案职能，还承担诸如人事管理、信息、宣传、调研等职能；最后二者的管理模式不同，新型审判团队的组建在管理模式上要求实行扁平化，减少层级管理，而审判业务庭长期以来实行都是层级化管理模式。综上，新型审判团队与审判业务庭之间不必然存在某种必然联系，审判庭撤销与合并与组建新型审判团队并不存在矛盾，当然审判团队的组建不必然导致审判业务庭的撤销，但在人员编制较少的法院可以尝试这种模式，以求合理配置司法资源，为此，本文将着重论述不设审判庭模式下基层法院新型审判团队的组建问题。

二、探索：不设审判庭模式下新型审判团队建设的实践考察

（一）不设审判庭模式下新型审判团队建设模式考察

1.珠海市横琴新区法院

（1）内设机构设置情况

珠海横琴新区法院成立于2013年，作为新类型的法院，为司法改革提供新模式。横琴新区法院改变传统做法，不设审判庭，建立审判团队，实施以法官为中心的审判权运行模式。在行政管理方面，设立“三办一局一队”即审判管理办公室、司法政务办公室、人事监察办公室、执行局、法警队，将其他法院分散于多个部门的职能予以集中。 

（2）审判团队组建情况

横琴新区法院不设审判庭从组织上去除了传统法院审判业务庭运行的行政化，法官不隶属于任何内设机构，因为没有庭长、也不再接受庭长、副庭长的领导，而是以法官为中心建立“法官+法官助理+书记员”按照“3+1+1”、“1+1+1”、“1+2+1”等比例的审判团队，具体情况如图六。

横琴新区法院制定了《审判团队职责规范》，明确以法官为中心，法官助理、书记员分别对法官负责，各司其职、相互配合，共同完成审判工作任务；法官要对法官助理、书记员承担管理责任。同时，还规定了法官、法官助理、书记员各自的职责，明确法官签发独任审理的裁判文书，共同审核合议庭审理的裁判文书，法官对案件质量终身负责，实现了“让审理者裁判，由裁判者负责的改革目标。此外，横琴新区法院围绕“法院管理民主决策，法官自我管理”目标，创设法官会议，同时制定了《法官会议工作流程》，以此实现法官会议运作的规范化。

2.深圳市前海合作区法院

（1）内设机构设置情况

前海合作区法院成立于2014年，是新一轮司法改革启动时设立的新类型法院，为司法改革提供经验样本。前海合作区法院整合职能交叉、业务相近的非审判业务机构，仅设置司法政务处、审判事务处两个综合部门。同时不设业务庭，围绕主审法官建立起审判团队，审判团队既是办案单元，也是管理单元。

前海合作区法院按照“1+2+N+1”模式组建了以“法官为中心”的15个审判团队，法官自主管理审判团队，取消传统法院庭长、副庭长对审判团队的管理，压缩管理层级，从审判组织上确保法官独立裁判。设立法官大会，突出法官的主体地位，探索建立法官大会制度，通过法官大会制度讨论和决定与法官自身权益密切相关的事项，克服了法院内部管理的行政化弊端，完善司法行政管理的民主化机制，实现法官的自我管理与自我监督。此外，还积极建立以司法责任制为核心的审判权运行机制，相继建立和完善了审判管理和监督机制、裁判统一的保障机制以及权责统一的责任追究体系等。

（二）主要成效及经验

1.从内设机构角度上看，基本机构精简与统一

横琴新区法院将内设机构设置为五个，前海合作区法院更为精简，仅设置两个综合部门，与传统法院相比，不仅内设机构大幅度减少，同时也避免出现职能交叉问题，达到了精简、统一的目的。

2.从管理权限上看，基本实现去行政化

不设审判庭模式将原先的“分管副院长（审委会专职委员）—庭长—审判员—书记员”的管理模式，转变为“分管副院长（审委会专职委员）—审判团队”的管理模式，减少了层级管理，把业务庭以及庭长职权虚化，基本实现了“让审理者裁判，由裁判者负责”，有效避免了司法管理中听取汇报、层层审批等行政化问题。

3.从法官的地位上看，初步实现了主体地位

不设审判庭模式将裁判权相对集中于作为优秀法官手中，同时，配备法官助理和书记员，办理除庭审以外的审判辅助事务，能够让员额法官专注办案，突出其核心地位。此外，横琴新区法院与前海合作区法院均建立了法官会议或者法官大会制度，构建法官自治管理平台，逐渐让法官参与到决策中来，提高法官参与度，努力实现法官的自我管理，大力提升了法官的主体地位。

4.从审判效能效果上看，效率明显提升

新型审判团队在人员组成方面，内部相对固定，相对于传统的办案团队，新型审判团队人员配备更趋于合理，通过内部的相互协作与配合，能够大幅度减轻法官的审判事务性工作，进而提升审判效率。此外，不设审判庭减少了层级管理，更加有助于提升工作效率。

5.从改革的成效上看，为其他法院提供了样本

珠海横琴新区法院与前海合作区法院“不设审判庭”模式下组建审判团队在“去行政化”、突出法官的主体地位、实现以审判为中心等改革效果显著，为司法改革提供了样本，为其他法院提供了模板。

三、透视：不设审判庭模式下新型审判团队建设面临的现实难题

（一）待遇上的“缺位化”

不设审判庭模式意味着庭长职务的取消，这就容易导致原来的庭长某些待遇可能“缺位化”，具体表现在办案比例、对外交流等方面。一是办案比例难确定。《最高人民法院关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见试行》中规定，基层、中级人民法院的庭长每年办案量应当达到本部门法官平均办案量的50%-70%。不设审判庭，取消庭长职务，那么作为原来的庭长在办案量是按照庭长比例还是按照一般员额法官，如果是按照原先庭长的办案比例，则明显与规定不符，既然取消了庭长职务就应遵守一般员额的办案要求；若是按照一般的员额法官的办案比例，那么对于作为审判团队的负责人又明显不公，同时团队负责人要参与行政管理、监督指导等事务，无法承受一般员额的办案比例。两难的境地，如何做出平衡值得深思。二是对外交流难获认可。由于我国长期以来形成的“官本位”、“科层化”现象，取消庭长、副庭长后，加上审判团队的数量可能远远大于原先审判业务庭的数量，以团队负责人的角色对外联系，一般很难获得认可。虽然，员额法官按照法官等级实行单独的职务序列，但就当前形势下，一旦脱离了庭长等行政级别，在外部很难获取更多的认可。

（二）组织上的“审判庭化”

新型审判团队取代审判业务庭，必然会将部分审判业务庭的相关职能下放到审判团队中去，由审判团队的负责人行使，长此以往，可能导致审判团队“审判庭化”，主要表现为：一是产生新的“行政化”。“相对固定合议庭可以保障合议庭的正常运作，也弥补了随机合议庭模式不利于审判效率提高的不足，同时因相对固定合议庭通常选任固定审判长或团队负责人，故团队日常管理及审判长案件的审判管理职能均可得到较好实践，但却不能排除因相对固定审判长滥用监督管理权而导致新的行政化。”同时，由于将原先审判业务庭的部分职能下放到审判团队中，审判团队的负责人不仅仅承担审判案件的职责，也同样承担团队管理的职能，也可能会导致新的“行政化”现象。二是团队部门化。以新型审判团队代替传统意义上的审判业务庭，当审判团队人数达到一定数量时，将会出现新的更为细致的分工，久而久之，审判团队就更倾向于部门化操作，形成新的“部门”。

（三）监督上的“落空化”

新型审判团队代替审判业务庭，作为相对独立的管理单元，院、庭长如何行使审判监督管理权仍是一个令人困惑的问题。不设审判庭模式下，更是缺少庭长职务，相应的审判监督管理权或由院领导承担，但实际上在相对独立的管理单元中，院领导的审判监督管理权呈现“落空化”，无法发挥其作用。“审判庭管理从传统的审权事权、程序实体一把抓，到现阶段管理职能的不断减弱，这是司法责任制改革的必然趋势”。审判庭管理职能减弱的同时，审判团队的管理缺失，易出现监管盲区，最终导致审判庭放权力度的不同直接影响审判团队的管理效果，进而影响统一裁判尺度。

（四）管理上的“两极化”

如何对新型审判团队进行管理，是新型审判团队组建中不可回避的问题，实践中，不设审判庭模式下的审判团队在管理上往往存在“两极化”，一种是管的太多，久而久之就会形成新的“行政化”，另一种是管的太少，致使对审判团队的管理不到位。一方面不设审判庭模式主要是为去除行政化，减少层级管理，提高效能，在管理模式上采取扁平化管理模式，但如一味强调扁平化管理，则可能适得其反，出现“权乱放”的问题。另一方面出现“不愿管”现象，一般新型审判团队组成人员在三到六人之间，相对于传统的庭室部门来说，人数相对较少，可能导致团队负责人不愿花费精力进行管理，团队的管理长期处于松散状态；同时传统管理模式与新要求之间的磨合，可能导致原先的庭室负责人一时无法适应新的要求，造成管理上的混乱；此外，团队管理人缺乏管理经验也是“不愿管”的原因之一。新型审判团队的负责人并不一定是原先庭室的负责人，往往缺乏管理经验，映射在团队内部建设和对外协调方面，就是对内无法有效调度团队资源，构建科学管理体系，提升团队工作效能；对外无法与审判庭和其他团队保持良好的沟通，在营造外部氛围和获取各种资源保障等方面都居于劣势，从而使团队逐渐失去竞争力和持续发展的动力。

四、破阵：不设审判庭模式下新型审判团队建设的完善路径

当前，各级法院内设机构普遍呈现机构数量庞大、职能交叉等特点，而根据《内设机构改革通知》的规定，政法专项编制50名以下（含本数）的基层人民法院，内设机构总数一般不超过5个，51-100名的一般不超过8个，101-200名的一般不超过10个，工作任务较重或201名以上的，可以根据工作需要适当增加审判业务机构并从严审批，基层法院的内设机构必然会大幅度减少，珠海横琴新区法院与深圳前海合作区法院不设审判庭模式给基层法院带来了改革的样本，其用组建新型审判团队的方式代替原有的审判业务庭，不乏是一种较为适宜的方式，但该模式也存在一些问题，急需加以完善，本文从以下几个方面提出完善建议；

（一）明确不设审判业务庭的标准

目前，不设审判业务庭缺乏统一的标准，珠海横琴新区法院与深圳前海合作区法院的基本情况可以作为我们设置标准的参考。本文认为，设不设审判业务庭，要立足本院实际，不能照抄照搬。首先要考虑以审判团队代替审判业务庭能不能提高审判质效，能不能提高促进审判业务的管理效能；其次，要考虑干警人数，对于人数较多的法院，设置相应的审判业务庭更有利于管理，而对于人数较少的法院，不设审判庭则更能提高管理效能；第三要考虑案件受理情况，受理案件较多的法院，取消审判业务庭设置，裁判尺度统一将面临更大的挑战，而案件较少的法院审判团队中的人员往往与改革前审判业务庭的人员数量相差无几，不设审判业务庭更适宜；第四，要考虑不设审判庭，所空余的中层领导编制能否得到合理的使用，当前，法院还不能完全脱离行政级别，因此，编制不能随意放弃，即便不设审判业务庭，也要把相关的中层领导编制用在其他部门上。在综合考虑上述四点，本文认为，不设审判庭应满足三个条件：一是干警人数较少，一般属于少于50人，对于案件较少的，也可以放宽至100人以下；二是受理案件相对较少，一般不超过五千件或者是员额法官人均结案少于200件的；三是思想较为解放，改革易推行的基层法院。此条件是否符合法院的实际情况，还有待于作进一步的研究，就当下而言，不设审判业务庭模式还是比较适合干警与案件受理较少的基层法院。

（二）以法官等级确定办案比例

不设审判业务庭取消了庭长的职务，最为直接的问题就是员额法官办案比例的问题，特别是原先的庭长。实践中也存在给员额法官挂个庭长职务，进而减少办案比例，这个方式不可取，既然不设审判业务庭，法官又实行单独的职务序列，就应彻底取消庭长的任命，以法官等级确定办案比例，不仅可以将改革进行的更为彻底，还能提升法官等级的作用，久而久之，法官的等级就可以彻底代替行政级别。在具体设定比例时要充分考虑所承担的行政管理职能、年龄、职业经历等实际情况，按照不同的等级、承担不同的管理职能，设置不同的办案比例，本文粗略的作了一个估算，具体情况如图九。这个办案比例可以由省级高院或是市级中院对辖区内做出具体规定，这样更符合实际情况。当然以法官等级确定案件比例将面临很多问题，但笔者认为只有将法官等级与办案比例、工资待遇挂钩，才能有效提升法官等级的作用，长此以往，法官的地位将不再仅仅依靠行政级别，更多的是看法官等级。

（三）完善新型审判团队的组织结构

首先，合理设置组建模式。由于采取以法官等级确定办案比例，在组建上尽可能避免单一的“1+1+1”模式，而是采取诸如“3+3+3”、“3+2+1”、“2+2+2”等模式，将更多的人员组建在一个审判团队中去。其次，团队内部以灵活组合为主，固定组合为辅。在合议庭案件审理上，由团队内部的员额法官随机或者轮流亦或是由员额法官加上人民陪审员组成合议庭，随机选择法官助理、书记员，同时，组建以员额法官、法官助理、书记员相对固定的审判团队审理专适用速裁程序的案件等。三是建立专业化的审判团队。专业化审理是社会经济生活快速发展和复杂变化、法院受理的案件案由日益丰富的形势下，人民法院对客观现实的积极回应。因此，应根据案件受理情况，适当设置诸如破产、家事、未成年人、环境资源、金融等专业化审判团队，促进案件的专业化审理。四是合理配置团队资源。比如，针对综合事务的管理，可以在团队内部设置专岗，专人负责团队的信息、宣传、调研等综合事务管理，这样不仅有助于让员额法官、法官助理等集中精力审理案件，还能提升综合事务的管理水平。合理分配团队内部司法资源，细化分工，确保团队有序运转。

（四）强化对新型审判团队的监督与管理

一是完善管理机制。实行团队负责人负责制，将团队内的员额法官可以分为两类负有行政职责与专抓审判业务，负有行政管理职责的边管理边审判，专抓审判业务的不负责行政管理实务，以此促进团队的有效协作。赋予员额法官对辅助人员的工作奖惩建议权等权利，实现人力资源和审判工作最大程度上的匹配，最终达到释放工作潜能的效果。二是完善绩效考核激励机制。建立专门化的考核委员会，成员由部分院领导、一般干警、部分人大代表、政协委员、律师等人员组成，考核内容的制定，要充分考虑相关人员的意见，综合审判质效等相关联的数据，形成便于操作符合司法规律的考核办法，注重考核法官与法官助理的业绩、社会评价等，提升考核的公平性。三是强化监督。建立信息录入常态化评查机制，深入开展文书评查、深化庭审评查，切实提升审判的规范性。同时对审理程序、证据采信、事实认定、法律适用等常见问题和审判事务性工作，制作统一的庭审要点、事实清单、裁判标准、程序规范、文书模板，进行规范化管理，发挥专业法官会议作用，出台专业法官会议制度的规定，明确专业法官会议的功能。四是有效落实司法责任制。孟德斯鸠在《论法的精神》中论断：“一切拥有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止”。为防止权力被滥用，应当建立起责任追究制，对相关文件的内容进行细化，或是以立法的方式确定下来，推动司法责任制度的落地生根。

（五）完善相配套措施

一是构建双向选择模式。当前大多数法院在组建团队过程中没有赋予员额法官及辅助人员相互选择的权利，仅仅依靠指定或是根据庭室人人员熟悉情况进行分配，这就可能出现团队内部人员协作上的不畅通等问题，影响团队的整体运行，因此，构建双向选择模式是必然选择。二是建立科学的分流机制。根据案件的繁简难易类别，将案件进行繁简分流，完善繁简分流的具体流程以及繁简转化的具体程序，切实提升审判质效。此外，积极借助社会力量，邀请律师参与调解，延伸诉调对接平台，促进纠纷多元化解，缓解“人案矛盾”。

“如果根本不知道道路会导向何方，我们就不可能智慧地选择路径”。新型审判团队的组建既需要明确前行方向，更需要智慧地选择路径。因此，在改革过程中必须遵循规律，坚持问题导向，因地制宜选择合适的模式。特别是不设审判模式下，即便已有较为成熟的改革样本，我们还是要及时总结实践中的问题，并不断加以完善，力求推动审判权力的有效运行。