基层法院的职能在于“分流案件，解决纠纷”，而内设机构数量是否合适，配置是否合理，直接影响到审判权行使。以“案多人少”为例，表面上看是人民群众日益增长的司法需求与司法服务供给之间不平衡所致，但反映出法院内部组织结构与审判工作实际需要不匹配而产生的某种功能性失灵。要想解决这一系列难题，不能仅凭借要求法官加班加点这样简单、粗放的方式，还要通过法院内部组织的整合与重构，理顺审判权与行政权之间关系，针对性的予以解决。

一、以史为鉴：我国法院机构设置的历史沿革

我国法院的机构设置史可以追溯到新民主主义革命时期，出于完善审级制度的需要，参照当时世界先进的三级三审制，陕甘宁边区政府于1942 年7 月至1944 年2 月间设立边区政府审判委员会，作为三审终审机构。后又撤销审委会，回复到以两级两审为主体、以边区政府接受申诉、下令重审等为补充的过渡型司法体制。可见，当时的审判机构设置已具备后期三级法院建制的雏形。

建国后，我国确立了基层法院、高级法院、最高法院的三级两审终审制的体制。1951年9月3日通过的《人民法院暂行组织条例》规定，县级人民法院分设刑事、民事审判庭，省级人民法院设刑事、民事审判庭，最高人民法院设刑事、民事审判庭，并得设其它专门审判庭。1954年《人民法院组织法》变三级两审终审为四级两审终审，并规定基层法院可以设刑事审判庭和民事审判庭，中院设刑事审判庭和民事审判庭，必要时可设其它审判庭。这一时期，我国实行计划经济体制，社会矛盾的处理并不依赖法院，审判职能发挥余地较小，案件数量也少，内设机构主要还是以民事、刑事审判庭为主，层级高的法院则包含一些更专业的审判机构。这种庭室设置是作为纠纷裁判机关的法院最初级的、最本色的功能体现，恰当地反映出当时中国社会形态高度同质化、简单化的特点。

1979年《人民法院组织法》修订后，法院内设机构不断增多，2001年中央编委提出《地方各级人民法院机构改革意见》，庭室的数量以五年为周期明显增加。这一时期的变化主要包括：1979年2月，重庆法院在全国最早成立经济审判庭；1987年，全国法院开始成立行政审判庭、告诉申诉庭，分别承担行政诉讼审判职能及受理起诉、按照审判监督程序审理再审案件；1989年，中级法院以上设立监察室；1991年，中级法院设立执行庭；1993年北京法院成立知识产权审判庭；1995年，法警队正式列入各级法院编制；1996年机构改革变人事处为政治处；1998年后，各级法院陆续成立立案庭，集中行使立案权，逐步取消告申庭；1999年，成立少年审判庭。随着改革开放后市场经济的确立和完善，人民法院的内设机构设置也随之产生相应的变化，机构数量不断增加，职能划分更加明确是这一时期的显著特征。

“一五改革纲要”（1999-2003）提出，为加强审判工作，法院内设机构进行改革，合理配置审判人员和行政人员。这一时期，中级以上法院政治处升格为政治部，下辖相应部门，各民事审判庭也以案由划分，依照序号次序依次成立民一庭、民二庭等。“二五改革纲要”（2004-2008）提出，改革和完善审判组织与机构。2006年最高人民法院发布《关于地方各级人民法院设立司法技术辅助工作机构的通知》，中级以上法院设立了司法辅助机构，负责专门司法辅助事务；中级以上法院设立了立案二庭，以应对涉诉信访高发的情况。“三五改革纲要”（2009-2013）提出，改革和完善人民法院司法职权运行机制，各级法院设立审管办，负责案件评查、数据分析、文书评选等审判综合事务。

通过回顾历史可以看出，改革开放前，我国法院的内设机构配置都比较简单，仅有传统的审判庭及办事部门。自1979年《人民法院组织法》修订后，内设机构设置开始逐步规范，随着市场经济体制确立后纠纷不断增加，人民法院受案数量激增，机构数量也随之增长。法院工作面临的形势更加复杂，又会促使法院系统陆续增加设置许多承担新职能的部门，机构数量、规模呈不断扩张的趋势，职能划分也逐步走向精细化。

二、它山之石：域外法院机构设置的概况综述

在纵向回顾自身历史的同时，也应当横向参考其它法治发达国家的成功经验。域外法院的管理模式主要分为两类，一类是行政型管理模式，一类是自治型管理模式，笔者在此作一些简要介绍：

（一）行政型管理模式 

以英法德意等欧洲国家为代表，实行行政和审判两个系统，建立起审判事务同行政事务相分离的一体化法院外部管理体制及司法功能和管理功能相区分的法院内部管理结构。具体来讲，英国采取双轨制，司法系统内，法官管理和掌握有关司法审判最关键部分，行政部门掌握和管理有关司法行政最关键部分；德国法院内部管理分为审判管理和行政管理两大系列，法院行政管理权由司法部任命最高行政长官行使，负责行政性事务，法官相对固定在某个合议庭或某专门审判委员会审理案件；法国司法部是法院行政事务最高决策者，统一负责法院系统的行政组织、人事调动和活动经费等事务，最高法官委员会作为法官事务管理者，统一负责法官管理。最高法院院长在普通法院系统中级别最高，其负责最高法院全面工作。基层法院院长有权指派案件、规范案件审理与进展，并评价法官，但却没有其他行政管理权。

（二）自治型管理模式

以美国、澳大利亚、俄罗斯、日本、韩国等国家为代表，法院内部由法官自治管理，法院对内部事务有最高管理权。例如，美国法院在系统内部设立相对独立的、正式的司法行政管理局，负责司法行政，其局长属于国家行政官员，不进入法官序列。美国法院内设机构的显著特点是以法官和审判为中心下的人、财、物垂直管理模式。澳大利亚则通过在最高法院内部成立法院管理委员会，实行司法部门内部自治。俄日韩等国在法院系统内部设立一定附属机构，完成行政工作。

通过对各国法院管理模式及机构设置的观察，可以看出，尽管政治体制、司法文化均有差异，但共性是均采取司法业务职能与行政管理职能相区分的模式。审判核心事务由具体审判单元即审判内设机构及法官亲自掌管，而审判辅助、行政管理等事项由外部独立的或内部附属的行政机构处理，二者彼此独立、互不干涉，在明确专业区分的基础上，通过分工设置，提高了整个组织的运作效率。改革中，应借鉴域外的先进经验，促使法官把主要精力聚焦审判业务上。

三、现实困境：行政化体制下的种种弊端

我国法院建立于战争时期，延续到中国共产党掌握政权后。最初，政策执行是法院重要功能，惩罚犯罪是法院最大要务，法院基本等同于行政机关，其运转也必然变成行政模式。故而，同质化结构和科层化、行政化的运行机制掩盖了司法规律，单一管理模式掩盖了法院的双重属性，法院与行政机关一样具有相应的行政级别。从基层法院到最高人民法院都被行政“格式化”，与行政的县处级、厅局级、省部级等一一对应。由于“行政化”的发展传统和思维惯性，法院内部机构设置也体现浓厚行政化色彩，设置了与地方党政系统相对应的人事、监察、党建等行政综合部门。

在这种思维影响下，法院审判职能配置和内设机构设置也按照行政化需求进行搭建，“院级领导—中层领导—一线法官”，形成了一套上行下效、依次递减的权力架构。应当承认的是，“行政化”的权力架构有利于贯彻上级精神和统一工作标准，院、庭领导具备一定行政级别也有利于与其它部门工作协调，一定程度上对于提高工作质量发挥着积极作用。但长期 “行政化”运作，某种程度上与司法审判运行规律相违背，有很大弊端：

1、审判活动独立性难以保障。传统权力架构下，按照下级服从上级的组织原则，办案法官处于权力链条最基层，上面有着各个层级领导。各级领导可以通过掌握的诸如职级管理、绩效考核、评先评优等行政资源，以签发文书、听取件汇报、提出建议等不同方式直接或间接影响着法官，也造成了法院系统长期为外界所诟病的“审理者不裁判，裁判者不审理”的现象。看似是多一重保障的“把关审核”，却违背了直接言词等原则，不符合司法工作实际规律，法官在这种架构中很难不受影响；    

2、审判资源被大量非业务领域占用。“行政化”组织结构必然催生大量机构，很多具有审判资格的法官长期在办公室、政治处等非业务部门工作，不从事审判。审判庭的庭长、副庭长也把主要精力投入到队伍建设等行政事务中，审理案件数量较少，造成了法院里“法官数量虽多，办案人员却少”的奇特现象。

3、审判力量受到分化无法形成合力。在司法行政领域，类似于书记官办公室、司法辅助办公室等内设机构数量不断增加，存在着职权交叉、分工不明、人员冗余等问题。增加的部分机构，不仅不能起到优化工作结构的作用，反而分化了有限的审判力量，在分管院领导、部门负责人不同的情况下，容易陷入各自为政的局面，不能形成工作合力，无法很好的服务审判。在审判业务领域，按照数字排序设立庭室将某个领域切割成若干小块的设置，一定程度上促进了审判的专业化，但换一个角度来观察，法官的业务长期局限在部分领域，也会导致其形成部门本位倾向和专业单向思维，不利于法官大局意识的培养和驾驭复杂局面能力的锻炼，长期看，不利于司法公正的形成。

正是因为上述种种弊端的存在，也形成了法院系统特别是基层法院特有的“三多三乱”现象，即案件多、法官多、机构多；设置标准乱、案件管理乱、裁判尺度乱。“行政化”一直被学界及实务界批评为法院管理体制改革的最大障碍，如何“去行政化”也是改革的探讨方向。

四、实证分析：以先行法院的改革模式为样本

（一）内设机构改革的代表模式

我国幅员辽阔，基层法院数量十分庞大，2011年时就有3115家基层法院，且在辖区面积、收案数量、人员编制等层面存在着很大差别。收案数量最多的北京朝阳法院当前年收案量已经超过100000件，而西部部分基层法院，年收案量可能仅有千余件。因此，各地的基层法院在内设机构的配置上也应因地制宜，结合辖区情况综合考虑。笔者对近年来在改革方面有代表性的部分法院的改革情况进行了梳理，具体情况如下：

1、“审判庭”模式

以北京市第四中级人民法院为代表，该院共有内设机构10个，包括6个业务庭，涵盖立案、审判、执行等环节，基本延续了传统的业务部门设置模式，但数量与北京市的其它三个中级法院相比较大为缩减。与其相类似的还有北京知识产权法院，也是按照精简部门数量的原则设置了5个审判庭。

2、“审判庭+审判团队”模式

以江苏泗洪县人民法院为代表，设有6个业务庭及4个派出法庭，在整合相关业务，保留业务庭建制的基础上，由43名法官组建25个审判长审判团队及主审法官团队，分别配备一定数量的法官助理及书记员，完成相应的审判工作。

3、“审判团队”模式

以深圳市前海合作区人民法院、珠海横琴新区人民法院为代表，取消相应的审判庭，减少管理层级，原有的庭长、副庭长均以办案法官身份进入一线工作，按“1+2+1”、“1+N”、“1+1+3+4”等不同排列形式构建以办案法官为核心的审判团队。

（二）试点法院对改革工作的借鉴意义

通过比较可以发觉，三种模式均是通过整合职能，缩减机构，减少管理层级及行政干预的方法，减轻审判负担，优化审判效能。特别是横琴新区法院确立了“法院——法官”的扁平化管理体制，更具典型意义。但是，通过缩减层级的扁平化管理对于收案量及人员数量均较少的法院有借鉴意义。但组织规模对组织结构有显著影响，大型组织倾向于比小型组织更为专业化，更为部门化，更多垂直层级设置，也更多规章制度。对于收案量动辄以万甚至五万、十万为单位计算，人员数量三、四百的规模较大的基层法院来讲，如果不设审判庭或者只设置较少审判庭，难以满足审判管理需要。因此，笔者认为对于规模较小的基层法院，可以参照横琴新区法院模式，取消审判庭建制，利用扁平化管理优化管理结构，提高审判效能。而对于人员规模大、收案数量多的法院，还是应当更多借鉴泗洪县人民法院“审判庭+审判团队”模式，采取渐进式、局部性的改革方案，保留审判庭的基础上，优化、整合职能，依据不同案件特点组建审判团队，发挥团队合力，待积累了一定改革经验，主客观条件也更加成熟时，再进行彻底的全局性改革。

五、整合重构：“以服务审判工作为重心”指导下的三元划分

“周虽旧邦，其命维新。”不断通过改革的方式，提高自身的工作能力，更好服务人民群众，是人民法院的重要历史使命。正如军队的战斗力来源于其建制一样，要想提高办案质效，有赖于法院内部能否形成完善的机构配置。《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》在关于内设机构改革方面提出：“推动人民法院内设机构改革。按照科学、精简、高效的工作要求，推进扁平化管理，逐步建立以服务审判工作为重心的法院内设机构设置模式。”改革的趋势，是从“行政化”转向“以服务审判工作为重心”，变“行政的司法”为“司法的行政”，基层法院内设机构也必然要围绕着这一方向，将部分职能重合、业务相似的部门进行整合，以更好服务于审判工作。

笔者认为，改革应当包括两个具体目标：1、整合权力职能，精简机构数量，减少管理层级，促进管理模式由金字塔型向扁平化渐进转变，通过构建合理组织机构体系，保障审判权顺畅运行；2、明晰审判权和行政权在业务中的界限，在发挥审委会、专业法官会议指导审判业务活动的基础上，通过扁平化管理模式充分释放合议庭、审判团队等审判组织活力，实现审判业务领域内的“去行政化”。以工作职能的不同内容为标准进行划分，人民法院的工作可以分为党务、审务、政务三个不同的方面，故而改革应当围绕着三个不同内容，进行机构设置。

（一）党务工作

“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”党的十九大报告将“坚持党对一切工作的领导”摆在新时代坚持和发展中国特色社会主义十四条基本方略的首位。过去五年的发展历程，更深刻揭示了全面从严治党，加强党建工作的时代意义，基层人民法院作为党的一级政法机关，更应当高度重视，把党务工作放到突出位置。

人民法院中的党务工作部门主要包括负责组织人事工作的政治处和负责纪检监察工作的监察室，改革后部分法院设立的机关党委、书记官办公室等部门，可以合并进政治处。

合并后的政治处负责组织人事、机关党务、干部考核等工作，并协调与上级党委及同级党政机关的关系，落实好党对法院工作的政治领导、思想领导及组织领导。纪检制度改革方面，张建南组长在2015年全国法院纪检监察工作座谈会上曾提到，依据中共中央办公厅印发《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》规定，在纪律检查体制改革中，各级纪委将根据工作需要和业务关联性，采取单独派驻和归口派驻两种形式设置派驻纪检机构，并撤销驻在部门的内设纪检监察机构。考虑到司法机关情况特殊，中央纪委原则同意人民法院、人民检察院保留各自的监察部门。因此，各级法院的监察室应当在本轮改革中予以保留，并不断充实纪检力量，发挥内部监督制约作用。同时，考虑到机构撤消、合并会形成人数众多，较大规模的审判庭，可以借鉴“支部建在连队上”的党史、军史经验，考虑以庭为单位建立党支部，设有党支部书记负责庭内相关党务工作，支部书记与员额法官身份亦不相冲突， 可以设立专职书记，也可以由员额法官或法官助理兼任，保证了党务工作的落实。

（二）审务工作

按照在审判业务中承担的分工不同，分为审判业务、审判综合两大体系。

1、审判业务体系。主要包括各业务部门，根据立案、审判、执行等阶段案件特点，应当树立“大立案、精审判、强执行”改革理念，合理安排职能，并将大部分的员额法官配置到业务体系内。具体为方案为：

（1）将审判监督庭中的审判职能分离出来，与立案庭合并，成立告申庭。该部门的主要特点是覆盖范围“大”，涵盖诉前、诉后两阶段，负责立案登记、诉前保全、审判监督、涉诉信访等职能。考虑到繁简分流工作重要性，可以将民事速裁工作放入该部门，由特定审判团队按照精准、高效原则审理速裁案件。

（2）审判业务庭应按照三大诉讼法划分为刑事审判部门、民事审判部门、行政审判部门分别审理相应案件。审判庭的特点应当是“精”，通过对审理程序的精致化，保证案件审理质量和效果。在庭以下组建相应审判团队，负责案件审理，庭长、副庭长承担庭内必要行政工作，但除了自己参与审理案件外，不得插手过问案件，保障审判独立。由于民商事案件基数大，故民事案由审判庭不能仅设置一个，考虑到民、商案件特点，应按照民商分立原则，将传统民事案件和商事案件分别交由不同部门审理。部门的数量依据上级要求及案件情况确定，原则上不应超过三个。

（3）执行部门，具体承担民事、行政及刑事附带民事案件执行工作，最大点应当是“强”，通过强有力的执行措施，保证生效裁判文书落实。实行多年的执行实施权与执行裁决权分离机制已形成宝贵经验，应保留独立的执行裁决庭，审理执异、执裁等案件。同时，考虑到执行程序与审判程序相比行政化属性更突出，且相较于审判程序更容易引发涉诉信访的现实，在贯彻司法改革精神的前提下，从大局出发，适当保留一些行政化工作机制，通过局领导对涉案财务处理、强制措施审批等工作的监督，保证执行工作的稳定性。

2、审判综合体系。该体系内的部门主要包括研究室及审判管理办公室，考虑到二者职能重合，可以将两部门合并成立新的研究室，承担对业务部门的综合辅助功能。过往实践中，研究室往往与办公室等行政部门存在业务交叉，被认定为综合部门，承担行政事务。但根据1995年最高人民法院《关于人民法院研究室是否属审判业务部门的复函》（法函【1995】62号），研究室应为综合性的审判业务部门。司法责任制改革后，院、庭长案件审批权被取消，统一裁判尺度、保证案件质量的功能更多需要依靠审判委员会及专业法官会议来完成，上述两机构的运行也需要一个专业的组织来支撑，研究室在这方面有着不可替代的作用。参考法治发达国家均在法官队伍中设置一定数量研究岗位的惯例，笔者认为应将研究室纳入审务体系，配置一定数量员额法官，在完成基本办案要求的同时，撰写调研报告、编写典型案例、制定规范性文件，发挥其在业务领域的理论优势及“智库”作用。

（三）政务工作

如果说党务工作的主要对象是“人”，审务工作对象是“业务”，那么政务工作的对象则是“事”。既包括为审判提供行政服务，也包含干警福利等个人事项；既需要纵向上传下达，也需要横向联系沟通，涉及类型广泛、内容琐碎繁杂。《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》中规定，基层法院司法行政人员占政法专项编制的15%左右。由于可占用的资源有限，故司法行政部门的改革，应当是着力于建立一套分工明确、服务高效、保障有力的行政体系，帮助法院获取外部资源、协调内部资源。具体方案，将原有的办公室、宣传科等行政部门合并成新的办公室，负责法院内部的综合文稿、档案管理、财务管理、新闻宣传等事宜。法警队继续保持原有编制，负责机关安全保卫等司法警务工作。

结语

随着本轮司法改革中法官员额制改革、司法责任制改革的有序完成，改革的另一块“硬骨头”内设机构改革也进入深水区，既需要遵循司法规律逐步探索，也要不断总结经验、巩固成果，使各职能机构更好的服务于审判工作。但同时，法院人也要清醒的认识到，司法改革作为我国政治体制改革的一个组成部分，只是“嵌在更基础的改革之内的次级登记制度更新，而我们所有的改革能否成功，还是决定于政治体制的改革。” 

作者简介:

张长山，男，现任天津市北辰区人民法院院长。

霍立刚，男，1984年1月2日出生，现工作于天津市北辰区人民法院研究室，任副主任，2009年毕业于山东大学，获法学硕士学位，进入天津市北辰区人民法院工作。办公电话：86818199 ； 移动电话： 13821652540。

周杨，男，1988年12月24日出生，现工作于天津市北辰区人民法院研究室，任法官助理，2011年毕业于西北政法大学，获法学学士学位，进入天津市北辰区人民法院工作。办公电话：86818199 ；             移动电话：15122998361；Email：563278018@qq.com。

参考文献

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